關保英，上海市人民政府參事👩👩👦⛩，欧亿平台教授
2024年2月9日，國務院發布了《關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對罰款在行政執法中的地位♋️、罰款的設定、罰款的實施🚣🏽♀️、罰款的監督等作了系統規定。該規定緊密結合了2021年新修改的《行政處罰法》，並充分考慮到近一兩年來我國政府職能轉變🦴、社會管理創新🤘🏼、營商環境優化等新時代的法治狀況，是對新時代罰款這一行政處罰行為的科學設計。綜觀《指導意見》，其所包含的關於罰款的新內涵可以從下列方面予以分析🏊🏽。
一、關於罰款的行為性質
罰款是行政處罰的一個種類😔，它與警告、通報批評😽、沒收違法所得、沒收非法財物、暫扣許可證、吊銷許可證🐒、降低資質等級🕹、限製開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限製從業和行政拘留共同構成了我國行政處罰的罰則，我國《行政處罰法》將其稱之為行政處罰的種類◼️。關於罰款的性質⚠，《行政處罰法》並未作出相應的解釋和定位，而《指導意見》則站在相對較高的理論和實踐層面對新時代罰款的性質做了相應的概括。
（一）普遍性
罰款是行政處罰若幹種類中的一個🦣，在《行政處罰法》有關處罰種類的排列上，它居於第二個位次🛖。《指導意見》則明確指出：“罰款是較為常見的行政執法行為”。這個概括不僅僅將罰款定性為行政處罰中的一個種類，而且在行政執法的視野下，它是最為常見的行政執法行為🚣🏻♀️🧟♀️，深刻刻畫了罰款在處罰種類和行政執法中的普遍性🤷🏻♂️。即是說👘，罰款在行政處罰中所使用的頻率相對較高🚴🏼，所適用的範圍相對較廣🤾🏿，所涉及的社會關系形式也相對復雜。在行政執法實踐中，罰款無論在公共秩序的維護上還是在社會關系的調整上🙍🏿♂️，都比其他處罰形式更有深度和廣度。這同時也帶來了行政法治中的其他後續問題。例如在行政監督和行政救濟的案件中，因罰款所導致的監督行為和救濟行為也相對較多，行政復議案件和行政訴訟案件中以罰款作為具體行政行為而被起訴的，所占的比重也相對較大👮🏿♀️。
（二）敏感性
罰款與被處罰人即與行政相對人的經濟利益聯系在一起，所以罰款在行政處罰種類中就顯得具有更大的敏感性。《指導意見》將其與政府公信力，與人民群眾的關切等結合在一起進行考量。認為罰款作為行政執法的手段，一頭連著政府，一頭連著社會公眾，而公眾對黨和政府的信任📧、對我國法治的信心，常常因罰款的理性與非理性而有所增強或減弱🤦。《指導意見》規定：“為進一步提高罰款規定的立法、執法質量，規範和監督罰款設定和實施”而製定該《指導意見》。由此可見，在新的歷史時代下⛰，我們對罰款這一執法行為的認知有較高的政治站位🧚🏻，該政治站位的前提條件就是罰款本身所具有的敏感度🏄🏻🐹。在行政執法實踐中，社會公眾對一些非理性的罰款行為既有敏感度🧚🏿♂️，也較為反感🦸🏿♂️。例如🧊🤴🏽，前不久出現的某菜農因14元蔬菜而遭到某食品管理機關10萬元以上罰款的案例，就引起了媒體和公眾的普遍關註😵💫。以此而論，罰款的形式雖是具體行政行為，但實質上🧮🫄🏻，它卻承載著其他社會因素和政治因素。關於罰款敏感性的認知是《指導意見》的一個亮點👨🏻🎨。
（三）損益性
學者們將行政行為分為有利行政行為和不利行政行為🍭。該分類是以行政行為與行政相對人的利害關系為前提條件的👨🏿🍳，一個行政行為作出後給行政相對人帶來了利益✦，它就是有利行政行為。反之🕝，一個行政行為作出後損害了相對人的利益，它就是不利行政行為🐀。前者如行政給付、行政指導🍋、行政獎勵等，後者如行政處罰★、行政強製等。罰款作為行政處罰中普遍使用的手段，它當然應當歸於不利行政行為的範疇。進而言之👳♀️，每一次的罰款行為都會不同程度地對行政相對人造成損益。《指導意見》對罰款的這個屬性有充分的認知，明確規定⛩👨🏿✈️：“嚴禁逐利罰款👩👦、嚴禁對已超過法定追責期限的違法行為給予罰款”。《指導意見》在基本原則部分🎊，要求行政主體在實施罰款時堅持問題導向🏬，著力破解企業和群眾反應強烈的亂罰款等突出問題，這實質上是以罰款的損益性為邏輯前提的🍢。罰款之所以在近年來引起了社會公眾的普遍關註，使諸多行政相對人感到不適，說到底就是由於它的損益性所造成的🦸🏻♂️🚻。
（四）正式性
罰款在2021年《行政處罰法》修訂時就引起了廣泛的關註和討論👩🏽🦰。全國人大在《行政處罰法（修訂草案）》的說明中，有關罰款問題就有專門的表述👨👧👦。新《行政處罰法》施行後🫶🏽🦘，2021年12月15日👩🏿🦳，國務院發布了《國務院關於進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（以下簡稱《通知》）。其對罰款，尤其罰款的設定🌬，作了專門規定🪜。既包括罰款的設定權問題，也包括罰款設定中的額度問題等。足見全國人大和國務院對罰款這一執法行為極其重視，並通過新《行政處罰法》針對性地對罰款作了新的規定🆎。如行政主體能夠不予處罰的盡可能不實施處罰行為👩🏽⚖️，以及首違不罰的製度設計等，都使得新《行政處罰法》中的罰款有了相對的聚焦，原來罰款的任意性、分散性和不規範性作了相應的處理，使罰款在行政執法中相對正式、相對嚴格👺。而《指導意見》在此方面又有新的舉措：“強化對違法行為的預防和懲戒作用，提升政府治理能力，維護經濟社會秩序👳🏽🪟，切實保護企業和群眾合法權益👉🏻，優化法治化營商環境，推進國家治理體系和治理能力現代化。”罰款的正式性便可以在這個規定所選擇的若幹關鍵詞上得到佐證🪧。
二👗、關於罰款的設定
罰款的設定是罰款及其規範的重中之重。之所以這樣說，是因為罰款的設定實質上是有關罰款的立法行為🌑，是有關罰款的規則設計行為🛺。一旦罰款的立法和罰款的規則設計出了問題🖐🏿，其他後續問題也就會接踵而至🤷🏼💁🏼。因此，新《行政處罰法》在有關罰款在內的行政處罰設定上有了諸多的改革和新的舉措。一方面提升了罰款設定權的能級🏌🏼♂️，就是對罰款設定權的主體及其條件作了嚴格限製🖲。另一方面🕵🏽，為了行政執法的需要，將一些罰款的設定權也作了適度的下放。通過這兩個方面的處理，使行政處罰的設定權更加優化。《指導意見》在“主要目標”的選擇上要求：“罰款設定更加科學”，這是對罰款的一個新定位，它可以有下列方面的具體內涵。
（一）標準化
前不久中共中央🌩、國務院發布了《國家標準化發展綱要》👧，該綱要第18條規定⛹🏻：“推動行政管理和社會治理標準化建設。探索開展行政管理標準建設和應用試點，重點推進行政審批👲🏿、政務服務、政務公開、財政支出、智慧監管……數字政府💤、營商環境標準化建設”等🛎。這是有關政府治理和社會治理的標準化建設的頂層設計🤱🏽💛。該頂層設計對我國行政執法提出了新的要求，就是行政執法在新的歷史時代下應該走標準化建設之路🉐。《指導意見》在罰款的規範化問題上秉持了標準化建設的理念。例如，《行政處罰法》在有關行政處罰的適用中只提到了從輕適用的情形，沒有對從重處罰作出規定。《指導意見》則要求既要製定從輕處罰的相關清單，也要製定從重處罰的相關清單，並指出在一些重點領域的執法應當強化處罰力度。國務院在《關於進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》中🧍♀️，對疫情期間相關行政處罰適用中的從重處罰做了肯定。這便使得在我國行政處罰適用的總體構型中，從輕與從重共同存在🩵😪，使行政法界的標準化有所落實。《指導意見》進一步要求😴：“規章設定的罰款數額不得超過法律🎧、法規對相似違法行為規定的罰款數額，並要根據經濟社會發展情況實施調整🏃🏻♀️➡️。鼓勵行政區域按規定聯合製定統一監管製度和標準規範，協同推動罰款數額、裁量基準等相對統一。”其關於行政處罰設定的標準化及其具體要求非常之明顯⛹🏻♂️。
（二）平衡化
行政處罰的目的和價值追求一直是學界和實務部門爭論的問題。換言之👨🏻✈️👶🏿，行政處罰究竟是行政執法的目的還是行政執法的手段，行政處罰究竟在於對被處罰人進行報復還是在於以儆效尤等價值性問題長期存在著爭論。一些學者認為，行政處罰包括罰款是對當事人的一種製裁，它的功能具有目的性。另一些學者則認為，行政處罰包括罰款只是為了有效地維護行政治理秩序🙅🏽♂️，它只是一種手段而不是目的。上列論點都包含了一定程度的合理性👨🏿🦰。在筆者看來，罰款只是一個手段，它的最高價值在於實現政府治理和社會治理的有序化😇。《指導意見》是將罰款作為行政治理中的一個手段而定位的，這便要求罰款要與其他手段的使用予以協調和平衡。《指導意見》指出：“要綜合運用各種管理手段，能夠通過教育勸導🤬、責令改正😪、信息披露等方式管理的🤷🏻♀️⛹🏼♀️，一般不設定罰款”🧎♂️。非常精妙地將罰款和其他治理手段作了平衡🤾🏼♀️。同時，罰款本身要與違法行為相適應，就是我們通常所說的過罰相當。過罰相當是行政處罰的一個大原則，該原則要求當事人過錯的量和繳納罰款的量要適度平衡🔥。《指導意見》要求行政法規⛓、規章設定罰款和確定罰款數額時要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。
（三）定量化
如果說每一個行政處罰的種類都有相應的量化標準的話，那麽，罰款的定量化則更加明顯。罰款無論小數額還是大數額🧢，都是用金錢計算的。罰款的設定需要用金錢的數額予以說明，而每一次罰款的實施和執行也同樣需要通過金錢數額予以表明👩🏽💼。正因為如此，《指導意見》在整個體系中都非常重視罰款的定量化問題。《通知》中明確規定，尚未製定法律、行政法規➰，因行政管理的需要，通過規章設定罰款的數額不得超過10萬元，涉及到公民生命健康安全、金融安全且有危害後果的🧚🏻🕧，設定罰款的數額最高不得超過20萬元。上列規定表明有關罰款的定量化有兩個主要的路徑📂，一是規定具體的罰款數額，如10萬元🫓、20萬元。另一個則是規定相應的倍數🍘，如10倍、5倍等🙍🏻♂️。罰款的數額問題必須嚴格定量，如果沒有相對嚴格的定量，則會導致濫罰和亂罰現象。我國一些基層政府甚至將罰款作為創收的手段🥬，更有甚者將罰款作為財政來源的一部分，這都違反了罰款的價值定位🧘🏻♂️，違反了《行政處罰法》設定罰款的初衷。
（四）可控化
非理性行政執法在我國行政執法實踐中普遍存在，如疫情防控期間某地的綠碼變紅碼事件，還如近年來在農村出現的一些不適當的農管執法就被社會公眾普遍詬病。應當說無論哪一種非理性執法都不同程度地破壞了我國的行政法治體系，違反了行政倫理準則，觸碰了行政執法的底線。而在筆者看來🧁，罰款中的亂罰和濫罰現象是我國行政執法中最主要的非理性執法🤘🏽。有的行政主體在沒有法律依據的情況下實施罰款👐🏽，有的行政主體處以天文數字的罰款，還有一些行政主體在不告知當事人法律依據和事實的情況下實施罰款，甚至還有一些行政主體引誘當事人違法進而實施罰款，諸如此類不一而足。《指導意見》的推出適當其時，其在罰款的設定中建立了一系列有效的製度，如修改廢止製度，就是對不適當的罰款及其規則予以廢止⚡️；設置了後評估製度，就是要對設定的罰款進行相應的評估，通過評估作出清理👩🏿🚒▶️。《指導意見》規定：“對評估發現有不符合上位法規定、不適應經濟社會發展需要☂️、明顯過罰不當、缺乏針對性和實用性等情形的罰款規定，要及時按照立法權限和程序自行或者建議有權機關予以修改或者廢止。”這些製度設計的目的都在於使罰款的設定在可控製的範圍內。《指導意見》在控製手段的選擇上也較為嚴格：“因特殊原因無法在上述期限內完成部門規章修改或者廢止工作的，可以適當延長🦜，但延長期限最多不得超過30日。罰款事項取消後，有關部門要依法認真研究👷🏽♀️，嚴格落實監管責任♝，著力加強事中事後監管🙈，完善監管方法🆓，規範監管程序，提高監管的科學性、簡約性和精準性，進一步提升監管效能。”
三、關於罰款的實施
行政處罰的實施是《行政處罰法》所規範的另一個核心問題，其中包括行政處罰的實施機關、行政處罰的管轄、行政處罰的適用等。新《行政處罰法》嚴格規範了行政處罰的實施主體🤲🏼，明確規定不具有行政執法主體資格的組織不能實施行政處罰🚴🏿，而行政處罰的適用也有很多新的改革👨🏿🔬。例如，加大重點領域行政執法的力度、適用從舊兼從輕的原則🆔、完善行政處罰決定無效製度等。新《行政處罰法》頒布後🕚，罰款的實施得到了細化和規範。《指導意見》在新《行政處罰法》的基礎上，關於罰款的實施作了集中規定👴🏻，形成了新的罰款的實施機製。
（一）理性化
非理性罰款在行政法治實踐中並非個案👩👦，它雖然不能說在我國行政處罰中已經成為了主流，但至少在社會公眾眼裏有著非常高的關註頻率，任何濫罰和亂罰現象都屬於非理性罰款。《指導意見》要求在罰款中不能隨意給予頂格罰款或高額罰款👨🏼🦰，不能隨意降低對違法行為認定的門檻，不得隨意擴大違法行為的範圍等等💅，這都是對非理性罰款的概括。無論如何，我們都必須堅持罰款只是行政執法中的一個手段🪱，它不是最終目的，也不是價值追求。行政主體建構理性化的行政治理秩序，行政主體與行政相對人形成和諧的治理關系🤹🏽，行政主體讓行政相對人在每一個執法行為中都感到公平和正義🧑🏼🎓，才是罰款的最高境界和價值追求。《指導意見》明確規定👨🏿⚕️，在罰款實施中，對違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量製度符合法定要求💂🏻🦸🏿，避免類案不同罰👼🏿。尤其規定嚴禁逐利罰款，嚴禁對已經超過法定追責期限的違法行為給予罰款𓀜。《指導意見》還明確規定🚔：“加大對重點領域的執法力度，對嚴重違法行為，要依法落實‘處罰到人’要求，堅決維護企業和群眾合法權益🤹🙋。行政機關實施處罰時應當責令當事人改正或者限期改正違法行為🍳，不得只罰款而不糾正違法行為。”
（二）數字化
罰款作為一種具體行政行為🥤，它是通過行政主體↕️，通過相應的行政程序，應用於行政執法過程中的。同時涉及到行政主體與行政相對人之間的關系，這其中包括行政主體與行政相對人之間的協商、溝通🧑🏻⚕️、交流，乃至於討價還價中的博弈等😀。罰款行為的實施除了罰款本身能夠用金錢說明之外，整個罰款的實施過程也有著諸多隱形的消耗。如執法主體和執法人員的付出，執法過程的成本投入，以及其他的軟件和硬件方面的付出等👆🏽。為了降低罰款行為實施的成本🎷，新《行政處罰法》確立了非現場執法的概念和機製🍥。說到底，非現場執法實質上就是執法中數字化的體現🫥。《指導意見》根據新《行政處罰法》，對罰款中的非現場執法作了下列規定🧇：“縣級以上地方人民政府有關部門、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執法類電子技術監控設備（以下簡稱監控設備）清理、規範工作，及時停止使用不合法、不合規🤜🏽、不必要的監控設備🧑🏽🚒，清理結果分別報本級人民政府、上級人民政府；每年年底前，縣級以上地方人民政府有關部門🥁、鄉鎮人民政府（街道辦事處）要分別向本級人民政府、上級人民政府報告監控設備新增情況，司法行政部門加強執法監督🥅。”《指導意見》還規定：“利用監控設備收集↪️、固定違法事實的🙅🏻♂️，應當經過法製和技術審核，根據監管需要確定監控設備的設置地點、間距和數量等🎀，設置地點要有明顯可見的標識⚁，投入使用前要及時向社會公布，嚴禁為增加罰款收入脫離實際監管需要隨意設置🏇。要確保計量準確，未經依法檢定、逾期未檢定或者檢定不合格的，不得使用。”這些規定有兩層含義，第一層含義是罰款在未來的行政處罰中盡可能實現數字化⛹🏼♂️，就是將大數據引入到罰款實施中來。例如罰款中的非現場處罰就是大數據運用的生動體現，它降低了處罰的成本，也減輕了行政相對人的負擔。第二層含義則是數字化在罰款實施中日益普及的情況下👩🏼💻，要對其嚴格予以規範，不能通過數字化而使執法懶政🔒，更不能夠通過數字化加大行政相對人的違法成本🧦。在實踐中，因數字化而引起的非理性罰款屢見不鮮👬。筆者認為，罰款實施中的數字化既是一個趨勢，也要受到嚴格的約束和規範。
（三）輔助化
我國雖然尚未製定統一的《行政執法法》，尚未對行政執法作出統一化的規定🪁，但行政執法基本上形成了相應的體系和機製。行政主體在行政執法中基本上有章可循🧑🏭，也能夠做到行為的有序化。能夠支持行政執法的具體行政行為也有很多種，如行政許可🛞、行政處罰、行政強製、行政獎勵🧑🏼🔬、行政裁決、行政檢查等等。根據司法解釋中的分類🤣，目前我國相關的行政執法行為有二十余種🧚♀️，而行政處罰行為也是其中的一類。行政處罰行為除罰款之外👵🏻，還有警告🛌🏿💇🏿♂️、通報批評、沒收違法所得🚴🏼💇🏿♀️、限製從業和行政拘留等諸多種類。它們在行政處罰中都有適用的空間，都同時支持了行政執法行為。《指導意見》雖然揭示了罰款的普遍性🧑🏽🦲，但它並沒有肯定罰款是行政處罰中的主要手段，更不是行政執法中的主要手段。質而言之，罰款在行政處罰中，尤其在行政執法中，只是一個輔助性的手段。《指導意見》結合《行政處罰法》的相關原則，明確規定在罰款實施中要堅持處罰與教育相結合。就是在行政處罰實施的過程中，要對當事人予以引導，要對當事人進行適當的教育🧜🏽，要讓當事人形成自覺守法的意識，進而化解行政主體與行政相對人之間的糾紛👨🏿🔧，規避相應的風險。《指導意見》規定3️⃣：“要充分考慮社會公眾的切身感受，確保罰款決定符合法理，並考慮相關事理和情理🤶🏻，優化罰款決定延期🚙、分期履行製度🫵🏽。”將罰款的實施作為行政處罰的輔助性手段🫓，也體現了我國對文明執法的要求🤹🏼♂️。由於罰款具有較明顯的損益性👨🏼🎨，常常會讓行政相對人產生抵觸和反感情緒🎪，所以😵，能不罰的盡可能不罰，能少罰的盡可能少罰🧖🏿🦂。首違不罰和免罰清單的實施實質上就認可了罰款只是行政處罰和行政執法中的一個輔助性手段的理念⇾。
（四）實效性
罰款的實施始終要貫徹《行政處罰法》的相關原則。如過罰相適應的原則、處罰與教育相結合的原則🪽、處罰與違法行為糾正的原則等👨🦽🔊。處罰與違法行為的糾正在罰款中有著更加特殊的地位🧑🏻🦼➡️，有些行政主體對罰款的認知已經發生了某種程度的偏差。在實踐中💲，一些主體似乎認為只要收取了罰款💠，讓當事人付出了金錢義務🏇🏼，就已經達到了行政處罰的目的⚱️。事實上，諸多當事人雖然繳納了罰款，但在心裏認知上並沒改變，沒有達到行為理性化的目的♣️，所以，常常會出現某一違法行為重復發生、多次發生、持續性發生等現象。隨之而來的是處罰機關的重復處罰、多次處罰等，這使違法與罰款之間形成了一種惡性關系，而不是良性關系。說到底🧻，就是罰款並沒有達到應有的目的，失去了實效性。對違法行為🤸🏿♂️，行政主體可以實施罰款，但更重要的是必須糾正該違法行為，而不能讓該違法行為繼續存在。同時💪🏽，罰款還必須得到行政相對人的認可🙍🏿♀️，讓行政相對人認識到，之所以被處罰是因為其實施了違法行為🙋♀️。如果被處罰人沒有這樣的認知🧍♀️，那行政處罰就失去了它的實效性👳🏽。《指導意見》規定：“總結證券等領域經驗做法，在部分領域研究👨👧、探索運用行政和解等非強製行政手段🥽。鼓勵行政機關建立與企業和群眾常態化溝通機製，加強跟進幫扶指導👶🏼，探索構建‘預防為主、輕微免罰🪠、重違嚴懲🫱、過罰相當、事後回訪’等執法模式🏊🏼。”
四、關於罰款的監督
我國的法治體系由規範體系、實施體系🌧🧑🦱、監督體系和保障體系而構成。《指導意見》在對罰款進行規範和設計時🗳，將監督體系納入了製度範疇。在基本原則部分，要求堅持黨的領導，把堅持和加強黨的領導貫穿於規範和監督罰款設定和實施的全過程和各方面🤴🏼，其強調了對罰款的監督。同時《指導意見》通過一個完整的部分對全面強化罰款的監督作了規定❔，新時代罰款的實施秉持什麽樣的監督理念？使罰款朝著什麽樣的方向發展？筆者認為下列方面是最主要的☹️。
（一）去主流化
《指導意見》在對罰款性質的議定中，認為罰款具有普遍性和敏感性等屬性。能夠得出這樣的結論，與罰款在行政執法，尤其行政處罰中的使用頻率過高有關。在一些行政主體看來，罰款既可能是行政處罰的主流，也可能是行政執法的主流。這是一個極其錯誤的判斷🥎、極其錯誤的行為認知。針對這種錯誤認知，《指導意見》在罰款監督的製度設計中首先提出了源頭治理問題，要求堅決防止行政主體以罰增收，就是通過罰款增加財政收入🎩、通過罰款增加其他收入。堅決製止和防範以罰代管🏓，就是不允許行政主體怠於履行管理職能，而一味地將註意力集中在罰款上🧷。更要製止罰款逐利等惡性行為🖕，一些行政主體通過罰款進行創收，一些行政主體通過罰款建立小金庫等，這都是實施濫罰和亂罰的源頭。針對這種情形，《指導意見》要求：“嚴格規範罰款，推進事中事後監管法治化、製度化、規範化🍛。”這便要求各種罰款的實施都要去主流化。《指導意見》關於罰款去主流化還有一些很有價值的規定🐔，例如要求對違法行為頻繁發生等罰款事項進行綜合研判，優化相應的管理措施，不能只罰不管👱♂️。總而言之，罰款絕對不能成為行政處罰和行政執法中的主流🚵🏽，它只是手段之一。
（二）去利益化
行政系統所履行的是公共職能🏃🏻➡️，它的法律人格在通常情況下是國家。在學界就有一種學說👨🏻🦼➡️，認為行政主體本身不具有法律人格🤵🏿♂️，它的法律人格歸屬於國家✝️。該理論所反射的含義是👲🏻，行政系統不能成為一個自利系統，它只能夠代表公共利益、國家利益或者社會利益，而不能成為某種自利性的實體。然而，在行政執法的實踐中👳🏻♂️💻，一些行政主體或者有意識的或者無意識的🧑🏿🌾，成了一個自利系統。針對行政系統的自利性，《指導意見》明確規定：“行政機關要將應當上繳的罰款收入👉，按照規定繳入國庫，任何部門、單位和個人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。”該規定對個別行政系統的自利性既有所擔憂，也采取了一定的防範措施。罰款之所以敏感🍷，就是它的金錢屬性，而這樣的金錢屬性便使得它必然與個體🌥、群體等利益勾連在一起。罰款必然要影響到被罰款人的利益🤹🏻♂️，但這樣的影響，其性質是法律上的製裁，而不是物與行為的交換，更不是金錢與製度的交換🤾🏿♀️。換言之🤹🏿，行政主體無論如何都不應該將自己置於罰款中的利益人一方，而應當與這樣的利益明確切割。《指導意見》關於去利益化還有進一步的規定➗：“財政部門要加強對罰款分離、收支兩條線等製度實施情況的監督📎，會同有關部門按規定開展專項監督檢查🥠。”
（三）去無序化
罰款是具體行政行為的一個特殊類型🐚，它的實施必須遵循嚴格的程序規則🗯。《行政處罰法》所規定的實施主體、管轄權限、主管機關、程序環節，乃至於期限、處罰文書的製作等等👨🏻🏫🧑🏻🦱，都必須按《行政處罰法》所規定的程序進行。《行政處罰法》關於處罰的程序設計是較為完整的，如在行政處罰決定中🦋，有簡易程序🙍🏿♀️、一般程序和聽證程序等。行政主體實施罰款👨🏿🎨，每一個環節、每一個步驟都應當有程序上的約束4️⃣✴️。除行政處罰程序之外👉，我國還有其他的行政程序規則🚣🏿，如信息公開的程序規則、行政行為說明理由的程序規則、行政執行的程序規則等。每一個程序規則🧏🏻，行政主體都必須予以遵守。罰款之所以有濫罰和亂罰的現象✡︎📼，與一些行政主體沒有遵循相應的程序規則是相互關聯的🎻，所以《指導意見》對罰款去無序化的問題有一些針對性的規定：“要依法加強對罰款收入的規範化管理👩🏫，強化對罰款收入異常變化的監督🧖🏿，同一地區🟣、同一部門罰款收入同比異常上升的🫡，必要時開展實際檢查。”這些規定都為罰款的實施提供了有序化的保障。
（四）去任性化
行政公信力的建構是我國近年來在行政法治建設中關註的主要問題之一👂🏼🔜。我國一系列行政法製度的建構幾乎都與此有關👆🏽🧑🏻🌾。如我們構建了重大行政決策的五大程序製度，我們構建了行政執法的協商製度，等等，都非常好地讓社會公眾對行政權的行使有深度認知和信任👩👧👧。而《行政處罰法》修改的積極意義在於從深層次上保護行政相對人的合法權益😞、規範行政處罰🥙，也在於建構行政處罰過程中行政主體與行政相對人的信任關系💒。社會公眾最為擔心的🤨，就是來自各方面的侵害🤔，包括以私權形式進行的侵害，也包括以公權形式進行的侵害。正因為如此，我國在法治體系構建中👨🏻🎨，就要求公權不能過度行使，更不能任性🐑。應當說，罰款實施中的非理性化所刻畫的就是罰款任性這樣的命題。所謂罰款的任性☝️，就是罰款的設定沒有底線🙋♀️，罰款的實施沒有底線等。《指導意見》無論在設定部分，還是在實施部分，都將沒有底線的罰款情形作了列舉規定🤾🏿♂️。在監督部分則非常明確地要求罰款的實施要去任性化。例如《指導意見》要求罰款不能成為行政執法中最為常態的執法方式🏌🏻♂️，就是要去常態化🌪，不能成為行政執法的主流👩🏻🦽，就是要去主流化👩🏼🦰。其有意識地約束了罰款的任性🕎。應當說明的是🤸🏽🤐，《指導意見》在罰款的去任性化方面有很多非常巧妙和細微的製度設計🥝：“縣級以上地方人民政府司法行政部門要加強案卷評查等行政執法監督工作👨🏼🎓💡，對違法或者明顯過罰不當的🏇🏼，要督促有關行政機關予以改正🙋🏿♀️；對不及時改正的🧞♂️，要報請本級人民政府責令改正。拓寬監督渠道📷，建立行政執法監督與12345政務服務便民熱線等監督渠道的信息共享工作機製。充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用🙅🏿，促進行政復議案件繁簡分流，依法糾正違法或者不當的罰款決定。對罰款決定被依法變更♋️、撤銷、確認違法或者確認無效的😻，有關行政機關和財政部門要及時辦理罰款退還等手續👩🏻💼。”這些製度設計都使得罰款實施過程中行政主體與行政相對人要有理性的關系形式，行政主體與其他公權主體要有理性的關系形式。《指導意見》對於去任性化還有嚴格的處理手段：“要加強分析嚴判和指導監督，收集梳理高頻投訴事項和網絡輿情，對設定或者實施罰款中的典型違法問題予以及時通報和點名曝光，依法依規對相關人員給予處分。”